Rijksoverheid
Breedband

Goed op weg met breedband: handreiking voor gemeenten, provincies en woningcorporaties.
Aan de slag met breedband.

De beschikbaarheid van snelle en hoogwaardige breedbanddiensten is van groot belang voor een concurrerende, innoverende en duurzame kenniseconomie. Deze opvatting wordt breed gedeeld door gemeenten, provincies woningcorporaties, het Rijk en de Europese Commissie. Nederland heeft op dit terrein een uitstekende uitgangspositie. In internationale vergelijkingen over de beschikbaarheid van breedbandnetwerken behoort Nederland immers tot de absolute wereldtop.

Nederland staat voor de taak om zijn uitstekende uitgangspositie op het gebied van ICT-netwerken verder te benutten. Studie heeft immers aangetoond dat supersnelle netwerken positieve effecten hebben op het vestigingsklimaat en op de concurrentiepositie van een stad, regio of land. Supersnelle netwerken en de dienstverlening die daarover geboden wordt bevordert het inkomen en de productiviteit per hoofd van de bevolking, de werkgelegenheid en internationale handel.

Wat wordt onder breedband verstaan:

Er bestaat geen alom aanvaarde definitie van breedband. De voornaamste kenmerken zijn een hoge snelheid en een permanent actieve verbinding. Momenteel wordt breedbandtoegang meestal gerealiseerd via het koperen telefoonnet met behulp van ADSL-technologie of via kabeltelevisienetwerken met behulp van kabelmodems. Breedbandtoegang kan ook worden aangeboden via nieuwe vormen van infrastructuur, vooral glasvezel en Docsis 3.(kabel), vaste draadloze toegang (FWA), mobiele systemen van de derde generatie (UMTS-netten waarover mobiel internet volgens de HSDPA-standaard (en dadelijk via de opvolger LTE of Wimax)) mogelijk is), in licentievrije frequentiebanden werkende R-LAN's (WiFi) en satelliet-communicatiesystemen.

Snelle verdere uitrol breedbandinfrastructuur

Het kabinet hecht grote waarde aan een snelle verdere uitrol en een grotere benutting van de mogelijkheden van breedbandinfrastructuur. Dat is vooral een taak van de marktpartijen zelf. Zij kunnen veel beter dan de overheid investeringskeuzes maken en netwerken uitrollen en exploiteren. Maar de overheid heeft daarbij wel degelijk een rol. De rijksoverheid richt zich op het vormgeven van de juiste randvoorwaarden voor efficiënte markten voor elektronische communicatie, met de juiste mix van concurrentie en innovatie. Dit beleid is uitgewerkt in de ICT- Agenda 2008-2011.

Belangrijke rol gemeenten en provincies

Daarnaast is er een belangrijke rol voor gemeenten en provincies. Zij zijn bij uitstek in staat om de plaatselijke behoefte aan breedband in kaart te brengen, om mogelijke economische en maatschappelijke kosten en baten af te wegen, en om effectief beleid-op-maat te ontwikkelen. Daarbij staat hun een heel pakket aan mogelijke maatregelen ter beschikking. Deze handreiking Goed op weg met breedband wil de gemeenten en provincies daarbij helpen.

Het is een actualisering van de gelijknamige publicatie uit 2005, die op een aantal punten is aangepast. De handreiking richt zich met name op de gemeenten en provincies maar evenals dat het geval was in de vorige handreiking wordt in een apart kader ook aandacht besteedt aan de woningcorporaties. In de geactualiseerde handreiking zijn wijzigingen van wet en regelgeving (zowel Europees als nationaal) opgenomen en nieuwe voorbeelden van breedbandprojecten zijn toegevoegd. Bovendien wordt deze handreiking alleen op internet gepubliceerd.

Actuele ontwikkelingen

Door een amendement op artikel 5.14 van de Telecommunicatiewet hebben gemeenten sinds 2007 veel minder mogelijkheden om de aanleg van glasvezelnetten financieel te ondersteunen. Een gemeente mag niet langer zelf openbare elektronische communicatiediensten of netwerken aanleggen of aanbieden. Ook mag een gemeente geen (financieel) belang of zeggenschap hebben in een onderneming die een openbare elektronische communicatiedienst of bijbehorend netwerk aanlegt of aanbiedt. De uitzondering op die regel is, dat gemeenten een (minderheids-)belang kunnen nemen in een onderneming die tot doel heeft een netwerk voor elektronische communicatie aan te leggen, als aannemelijk is dat zonder die deelname dat netwerk niet tot stand zou komen.

Verlichten economische crisis

Het stimuleren van breedbandinitiatieven kan bijdragen aan het verlichten van de economische crisis. Omdat het vooral gaat om lokale netwerken die huishoudens en bedrijven (beide als zowel aanbieders als afnemers) met elkaar verbinden, zijn het bij uitstek gemeenten, die bij de uitrol van bijvoorbeeld breedband een stimulerende rol kunnen spelen. In de nieuwe Crisis- en herstelwet heeft het kabinet dan ook het voorstel opgenomen om artikel 5.14 zo aan te passen dat gemeenten wél financieel kunnen deelnemen in de totstandkoming van breedbandnetwerken. Het spreekt vanzelf dat de Europese staatssteunregels daarbij van kracht blijven. Dat brengt onder meer met zich mee dat als de maatregelen die gemeenten nemen in het kader van de aanleg van breedbandnetten staatssteun zijn in de zin van het EG-Verdrag, dit op de gebruikelijke manier moet worden gemeld bij de Europese Commissie. Het vergroten van de armslag voor gemeenten betekent dus niet dat concurrentievervalsing is toegestaan of mogelijk wordt.

Scheiding van taken en rollen gemeenten

Het huidige artikel 5.14 van de Telecommunicatiewet bevat als extra waarborg ook bepalingen zodat de verschillende rollen van gemeenten niet botsen. In het bijzonder gaat het om organisatorische scheiding van taken en rollen. Ook is expliciet bepaald dat bevoordeling van ondernemingen waarin een gemeente een financieel belang heeft, is verboden.

In het nieuwe artikel 5.14 blijven deze bepalingen materieel gehandhaafd. Ten overvloede zij opgemerkt dat ook de algemene beginselen van behoorlijk bestuur verbieden dat gemeenten bepaalde bedrijven bevoordelen boven andere bedrijven. Ten slotte is als extra beginsel voor het gemeentelijk handelen een bepaling opgenomen die de gemeente opdraagt de open en non-discriminatoire toegang tot een netwerk te bevorderen, indien zij (direct of indirect) een belang of zeggenschap heeft in een onderneming die het desbetreffende netwerk aanbiedt. Open toegang en nondiscriminatoire toegang houdt in dat het netwerk onder gelijke condities beschikbaar is voor concurrerende aanbieders van elektronische communicatiediensten. Dat bevordert de diversiteit en kwaliteit van diensten tegen concurrerende tarieven. Een gemeente moet zijn invloed en zeggenschap aanwenden om te bevorderen dat het bedrijf waarin hij participeert een open toegangsmodel gaat hanteren. De voorgestelde wetswijziging behoeft nog Parlementaire instemming.

Nieuwe aanbestedingswet in voorbereiding

Het ministerie van Economische Zaken bereidt momenteel een nieuwe Aanbestedingswet voor. Beoogd wordt dat de Aanbestedingswet in 2010 in werking zal treden.

Europese richtsnoeren breedbandnetwerken

De Europese Commissie vindt breedband essentieel voor de economische ontwikkeling en voor een grotere bijdrage van informatie- en communicatietechnologieën aan groei en innovatie in alle sectoren en aan sociale en regionale cohesie. De Commissie stimuleert breedbandinitiatieven in de lidstaten daarom actief. De Europese Commissie is echter ook de hoedster van de vrije Europese markt. Als overheden op die markt actief worden, kan dat ten koste gaan van de vrije mededinging.

Om helderheid te scheppen in de mogelijkheden en beperkingen van overheden om breedband te stimuleren heeft de Europese Commissie recent richtsnoeren gepubliceerd over breedband en staatsteun. Specifieke aandacht wordt besteed aan de voorwaarden voor staatssteun ten behoeve van snelle uitrol van NGA-netwerken.

Rol gemeenten en provincies

Vanuit het perspectief van efficiëntie en een goede marktwerking kiezen decentrale overheden er doorgaans voor om zo veel mogelijk activiteiten binnen het breedbandproject door marktpartijen te laten uitvoeren. Als de markt niet in beweging komt, is een rol van de overheid wellicht nodig en te rechtvaardigen.

Het overheidsingrijpen kan bestaan uit het:

  • lokaal of regionaal partijen bij elkaar brengen, de vraag naar breedbanddiensten bundelen en het aanbod van innovatieve diensten stimuleren;
  • actief regie voeren in de ondergrond (bij graafwerkzaamheden) om overlast voor de burger en kosten voor bedrijven te beperken;
  • financieel deelnemen in de aanleg van netwerken, maar alleen wanneer geen enkel commercieel initiatief van de grond komt, en na toetsing aan de Europese regels voor staatssteun en met in achtneming van de Europese en nationale aanbestedingsregels.
  • nadat de voorgenomen wijziging van artikel 5.14 van de Telecommunicatiewet in werking is getreden, is marktconforme participatie van gemeenten in breedband-initiatieven ook mogelijk.

Politieke ambities en beleidsdoelstellingen

Ieder breedbandproject is uniek. Politieke ambities en beleidsdoelstellingen, maar ook lokale context en vraag en aanbod kunnen verschillen. Toch spelen bij het doordacht en effectief stimuleren van breedband vaak dezelfde vragen. Deze vragen komen in deze handreiking aan bod.

Markconformiteit blijkt een belangrijk punt. Als een decentrale overheid financieel deelneemt in een breedbandnetwerk onder marktconforme voorwaarden, is er immers geen sprake van staatssteun. Maar de beoordeling óf er sprake is van marktconforme voorwaarden verschilt van geval tot geval, afhankelijk van de specifieke marktsituatie. De Europese Commissie heeft een aantal richtsnoeren gegeven, aan de hand waarvan marktconformiteit kan worden bepaald. Zo moet er voldoende uitzicht zijn op de rentabiliteit van de investering, ook op lange termijn. Markconformiteit kan worden aangetoond door een goed businessplan, waarin een passend rendement op de investering aannemelijk wordt gemaakt, of door verwijzing naar een significante participatie van particuliere investeerders. Bovendien moeten die particuliere investeerders onder dezelfde voorwaarden en dus tegen hetzelfde risico investeren als de publieke investeerders.

Balans overheidsingrijpen en marktwerking

Voor gemeenten en provincies die aan de slag willen met breedband is het cruciaal een goede balans te vinden tussen overheidsingrijpen en marktwerking. Het is de kunst van 'precies genoeg doen' en zo min mogelijk de markt verstoren. Gezonde concurrentie is de beste garantie dat de juiste breedbandnetwerken tot stand komen. Maar het zorgt er vooral voor dat het juiste aanbod aan diensten en toepassingen voor de beste prijs, en uiteindelijk - en daar gaat het om - het meeste nut voor de gebruikers gerealiseerd wordt.

De spelers in de telecommunicatiemarkt

De overheid heeft verschillende taken in deze markt. Zo maakt zij regelgeving die zowel betrekking heeft op afnemers als aanbieders. Een voorbeeld hiervan in is aanbestedingswetgeving, die in deze handreiking uitgebreid aan bod komt. Daarnaast speelt de overheid ook een rol als toezichthouder en coördinator. Zo houdt het Agentschap Telecom zich vooral bezig met het verwerven, uitgeven en beschermen van frequentieruimte. De NMa richt zich op kartels en misbruik van een economische machtspositie vanuit een ex-post perspectief. De OPTA stimuleert concurrentie in de telecommarkt door middel van ex-ante regulering. Gemeenten zijn bijvoorbeeld verantwoordelijk voor het uitgeven van graafvergunningen. Daarnaast kunnen alle lagen van de overheid overgaan tot stimulerend beleid.

De aanbieders in deze markt zijn actief op drie lagen: passieve infrastructuur, actieve infrastructuur en toepassingen (dit wordt later nader toegelicht). Iedere laag kent zijn eigen spelers, maar veel spelers zijn op meerdere lagen actief. In dat laatste geval spreken we van 'verticale integratie'. Op laag twee (actieve infrastructuur) zijn partijen actief die ervoor zorgen dat het netwerk geactiveerd wordt. Vaak belichten partijen hun eigen netwerk, maar we zien ook voorbeelden waar dit niet het geval is. Op de derde laag zijn zeer veel partijen actief met het aanbieden van diensten.

Overzicht van de verschillende actoren in de telecommunicatiemarkt

Zakelijke markt en de consumentenmarkt

Aan de kant van de afnemers zien we de zakelijke markt en de consumentenmarkt. Consumenten nemen vaak direct producten af van aanbieders, maar soms gaat dit via een woningcorporatie. De andere zakelijke segmenten -MKB, grootbedrijf en de (semi-)publieke sector- hebben elk hun eigen karakteristieke inkoopgedrag. Tussen de afnemers en aanbieders bevinden zich vaak intermediaire partijen. Zij zorgen ervoor dat vraag en aanbod optimaal worden afgestemd.

De breedband waardeketen

Binnen een breedbandproject kan een decentrale overheid diverse rollen op zich nemen. De keuze voor een specifieke rol is direct van invloed op de inrichting van de waardeketen van breedbandnetwerken. De concurrentieverhoudingen in de waardeketen kunnen op verschillende niveaus sterk uiteenlopen: van volledige mededinging tot monopolievorming. De keuze van een decentrale overheid voor een bepaalde rol binnen de waardeketen beïnvloedt dus de marktverhoudingen. Wanneer decentrale overheden bijvoorbeeld zelf een passief netwerk in eigendom hebben, worden zij feitelijk speler in de markt van infrastructuuraanbieders.

Om de keuze voor een bepaald breedbandmodel te kunnen maken is het zinvol een onderscheid te maken naar verschillende functionele lagen. Er zijn drie functionele lagen te onderscheiden, die samen de waardeketen van het netwerk vormen:

  • Laag 1 passieve infrastructuur. Deze eerste en onderste laag omvat de ondergrondse leidingen (mantelbuizen), de onbelichte glasvezelkabels en technische ruimten. Het is de laag van de buizen, kabels, masten en schakelkasten.
  • Laag 2 actieve infrastructuur en switching. Deze tweede laag gebruikt de voorzieningen uit laag 1 om de data voor laag 3 te transporteren. De laag bevat de actieve apparatuur die in de wijktechnische ruimten is opgesteld, zoals optische poorten, switches ('centrales') en routers,
  • Laag 3 toegangsdiensten en toepassingen. Deze derde laag omvat die diensten die concreet aan de eindgebruiker worden aangeboden. Denk aan internet, televisie, Video-on-Demand of telefonie. Op deze laag worden de data of informatie gecreëerd (van telefoongesprek tot videogame, van winkelwebsite tot e-governementtoepassing) die op laag 2 in de vorm van datapakketjes worden verzonden door de transmissiemedia van laag 1.

Concurrentie

De concurrentie verschilt per laag. Op laag 1 zijn meerdere partijen actief. Echter hebben alleen KPN en de betreffende lokale kabelaanbieders in vrijwel geheel Nederland een vaste infrastructuur. Het aantal aanbieders op laag 2 is veel groter. Zo zijn er in Nederland meer dan 50 internetaanbieders zonder eigen netwerk. Op laag 3 is de concurrentie het allergrootst, omdat vrijwel iedereen zonder al te veel kosten en moeite zijn 'content' (van weblog tot webwinkel) kwijt kan.

Ideaal is een gezonde concurrentie op alle drie de lagen. Van groot belang is om te voorkomen dat een beperking van de concurrentie op laag 1 leidt tot machtsposities op laag 2 of 3. Een grotere of zwaardere rol van de overheid kan de concurrentie beïnvloeden. Als er problemen met concurrentieverhoudingen ontstaan, zal de toezichthouder OPTA of de NMa de situatie analyseren en zonodig komen met aanvullende verplichtingen voor de partij met te veel ('aanmerkelijke') marktmacht. Die kunnen variëren van tariefbeperkingen tot de verplichting om het netwerk open te stellen voor andere aanbieders tegen een redelijk tarief.

Marktverhoudingen

Het is belangrijk dat een decentrale overheid met breedbandambities deze kennis meeweegt bij het kiezen van zijn rol. Die is immers direct van invloed op de marktverhoudingen binnen de waardeketen van breedbandnetwerken zoals die hierboven is geschetst. Wanneer decentrale overheden bijvoorbeeld zelf een passief netwerk uitrollen, worden zij feitelijk een marktpartij op laag 1. De vuistregel is: hoe lichter een beleidsmaatregel, hoe goedkoper (meestal) en hoe minder verstorend voor de concurrentie. In het vervolg hieronder komen de mogelijke rollen van de overheid dan ook van licht naar zwaar aan de orde.